2026 年 2 月，自然资源部印发《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号，以下简称《办法》），取代原有试行通知，为城镇开发边界的划定、实施、调整和监督确立了统一的全国性规则。作为国土空间规划体系下 “三区三线”管控的核心环节，本次《办法》的出台进一步细化了管控要求、优化了调整机制、明确了实施路径，对推动城镇集约集聚发展、守住空间安全底线、实现城镇高质量发展具有重要指导意义，也为地方国土空间规划管理提供了可落地、可操作的政策遵循。

一、政策出台的核心背景与定位

城镇开发边界是国土空间规划中约束城镇无序扩张的关键控制线，此前各地在划定和管理中存在标准不统一、调整不规范、管控弹性不足等问题。本次《办法》立足《土地管理法实施条例》等法律法规，衔接 “三条控制线” 统筹划定要求，以“刚性管控 + 弹性适配”为核心，既强化开发边界对城镇建设的约束作用，又兼顾重大战略实施、重大项目落地、城乡融合发展等合理空间需求，填补了全国性城镇开发边界管理细则的空白，推动开发边界管理从“划定落地”向“精细化管控、全生命周期管理”转型。

二、核心管控原则：划定有底线，建设有边界

《办法》明确了城镇开发边界划定和实施的核心原则，筑牢城镇建设的空间底线，核心要求可归纳为“避让不适宜区域、严控增量规模、集聚集约建设”三大点：

（一）划定避让刚性底线：开发边界划定需避让连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害极高/高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区等不适宜建设区域，同时充分利用河流、山川、铁路、高速公路等自然地理和地物边界，保证边界形态完整、便于管理，从源头规避城镇建设的空间安全风险。

（二）增量规模刚性约束：以规划基期年现状城镇建设用地规模为基数设置扩展倍数，将开发边界内增量用地规模作为国土空间总体规划约束性指标。对超大特大城市、人均城镇建设用地超国家标准的城市，从严控制增量，倒逼城镇从 “外延扩张”向“内涵提升”转变。

（三）建设集聚导向明确：推动城镇建设用地向开发边界内集中，严格管控边界外新增建设：边界外不得规划新增城镇集中建设用地，除国有农（林、牧）场、重点项目拆迁安置等特殊情况外，原则上不新增城镇居住用地，仅允许布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，从空间上保障城镇集约集聚发展。

同时，《办法》明确了特殊区域的核算豁免规则，如开发边界内纳入历史文化保护线的国家考古遗址公园，不计入开发边界扩展倍数，兼顾历史文化保护与开发边界管控的协调。

三、关键创新点：弹性调整机制，适配多元发展需求

相较于原有政策，本次《办法》的最大亮点是在刚性管控基础上，设计了局部优化、技术修正、增补开发边界三类差异化调整机制，同时明确了边界外独立建设用地的管控规则，破解了此前开发边界“一划定就僵化”的问题，兼顾了空间管控的刚性和发展的弹性。

（一）三类调整机制：区分情形，分级审批

局部优化：适用于国家重大战略实施、行政区划调整、灾后重建、耕地/生态红线优化等7类情形，要求在不突破规划约束性指标、不重大影响城镇空间结构的前提下开展，原则上不产生新的天窗和破碎图斑，且现状建成和已批准的城镇建设用地原则上不得调出。审批上区分情形分级管理，前6类情形由省级自然资源主管部门批准，第7类（城镇功能布局优化）由省级政府批准，国务院审批规划的城市需向自然资源部备案；若突破约束性指标或重大影响空间结构，需按程序修改国土空间总体规划。

技术修正：针对用地勘界、比例尺精度、权属衔接等纯技术原因的边界调整，无需单独报批，由规划编制机关结合规划审批、项目用地报批及时开展，定期更新数据，简化了技术层面的调整流程，提高管理效率，技术修正标准由省级自然资源主管部门制定。

增补开发边界：明确4类可增补情形，且增补部分不计入本区域扩展倍数核算，包括填海成陆区域重大项目落地、国家级能源化工产业基地项目建设、灾害避险/生态红线退出的节余指标折算等。其中明确能源化工基地增补边界以工业用地为主，严禁商品住房开发；节余指标按50%折算新增城镇建设用地，且增补边界原则上不安排在超大特大城市中心城区周边，兼顾了重大产业和民生需求，又避免了中心城区无序扩张。增补边界由省级自然资源主管部门批准，且需汇交至全国国土空间规划“一张图”封闭运行。

（二）边界外独立建设用地：规范布局，统筹核算

《办法》明确，可结合城乡融合、陆海统筹、“平急两用”设施建设、边境地区建设等合理需要，在边界外布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，按程序纳入“一张图”并实施城镇建设用地用途管制。此类用地的新增建设用地规模需纳入开发边界扩展倍数统筹核算，省级可制定名录清单，未编制详细规划的区域可由市县制定论证方案作为实施性详细规划，解决了边界外重大项目的合法选址问题，同时通过规模核算避免空间失控。

四、实施管理升级：全生命周期管控，区域统筹平衡

《办法》从规模时序、区域统筹、动态监管、督察考核四个维度，构建了城镇开发边界的全生命周期管理体系，推动管控要求落地见效：

1.规模时序精准调控：省级自然资源主管部门依据五年规划和国土空间规划，对市县新增城镇建设用地规模进行时序调控，合理安排投放节奏，避免建设用地集中供应导致的低效利用。

2.区域统筹优化配置：省级、市级需加强开发边界内增量用地规模的区域统筹，结合人口变化、经济发展和增量使用情况，对市域、县域间的扩展倍数进行统筹平衡；省、市、县三级可预留一定比例的增量用地机动规模，保障重大战略和项目的空间需求，机动规模落图落位需报省级自然资源主管部门批准。

3.土地征收流程简化：在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，成片开发征收土地不再单独编制成片开发方案，将农用地转用和成片开发征收申请合并报批，县级以上政府仅需说明是否符合公共利益，简化了审批流程，提高土地征收效率。

4.全流程动态监管：开发边界的划定、调整、增补等所有变化，均需及时汇交至全国自然资源管理和国土空间规划 “一张图”，国务院自然资源主管部门通过“一张图”实施监测评估和全生命周期管理；国家自然资源督察机构将开发边界管控落实情况作为督察重要内容，强化政策执行的刚性约束。

地方细则自主制定：省级自然资源主管部门可结合本区域实际，制定本行政区域的实施细则并抄报自然资源部，兼顾全国统一规则和地方差异化需求。

五、政策落地的实践意义与地方实施要点

本次《办法》的出台，是国土空间规划体系从“顶层设计”到“落地实施”的关键一步，对地方发展和规划管理具有多重实践意义：一方面，通过刚性的增量约束和边界管控，倒逼各地盘活城镇内部存量建设用地，推动城镇更新和土地集约利用，破解“摊大饼”式扩张问题；另一方面，通过弹性的调整和增补机制，为重大战略、重大产业、民生保障和应急建设项目预留了空间，避免规划与发展实际脱节。

对于地方而言，落实《办法》需把握三大核心要点：

1.夯实基础工作：尽快梳理本区域现状城镇建设用地、已批准未建设土地、不适宜建设区域等基础数据，规范开发边界数据入库，确保与全国“一张图”衔接一致；

2.细化配套规则：省级需加快制定技术修正标准、边界外独立建设用地名录清单、实施细则等配套文件，市县需结合实际做好增量规模统筹和机动规模预留；

3.严守管控底线，用好弹性空间：在严格执行开发边界管控要求、守住耕地和生态红线的前提下，精准运用局部优化、增补边界等机制，保障重大项目合法落地，同时杜绝借 “独立建设用地”“增补边界”之名行无序开发之实，确保城镇建设始终在边界内有序开展。

六、政策有效期与衔接

《办法》明确有效期为3 年，同时废止《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知 (试行)》，各地需在过渡期内完成原有开发边界管理工作与新《办法》的衔接，规范调整流程，完善管控体系，确保开发边界管理工作的连续性和规范性。

整体而言，本次《城镇开发边界管理办法（试行）》的出台，标志着我国城镇开发边界管理进入“刚性约束更严、弹性适配更优、管理流程更规范”的新阶段，为推动城镇高质量发展、构建国土空间开发保护新格局提供了坚实的政策支撑。